[摘要]本文以金融消费者的法律界定为逻辑起点，结合金融消费者权利范畴，考察英国、澳大利亚和美国金融监管改革和金融消费者保护法律及制度安排，针对我国金融监管和消费者保护现状，提出明确将金融消费者保护纳入监管目标、设置专门保护机构、开展金融消费者教育、建立金融消费投诉和争议处理机制等构建我国金融消费者保护机制的基本思路。 一、金融消费者保护的法理基础 （一）金融消费者的法律界定－－逻辑起点 考察国外的相关立法，对“金融消费者”的界定有多种情况：如2001年4月1日实施的日本《金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。美国1999年11月的《金融服务现代化法》则将“消费者”界定为主要为个人、家人或家庭需要从金融机构获取金融产品、金融服务的个人或其法定代理人。有些判例法国家或地区则没有明确的金融消费者定义，涉及到银行和客户之间有关金融产品的交易时，主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。 在我国，“金融消费者”尚不是一个法律概念。基于金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸这样一种认识，援引《消费者权益保护法》第2条对消费者的定义，可以将“金融消费者”界定为为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。尽管目前多数学者认为金融消费者仅指自然人，不包括单位或者团体，体现的是对这一特定经济关系中弱者的特殊保护；但在金融商品交易中，因金融商品和服务专业化、技术化的特性，面对由金融精英组成的金融产品和服务提供者，此时不仅是自然人，甚至法人或者其他组织都不一定具备专业知识，信息不对称的弱势地位显而易见。因此，可以将个人、法人或其他组织都纳入金融消费者概念，但限定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”，由法院或专门的裁决机构进行认定，从而将投资银行或其他专业投资机构排除在外。 （二）金融消费者的权利－－保护客体 金融消费者权利是指由《消费者权益保护法》所确认的，消费者在金融消费领域所能够做出或者不做出的一定行为，以及要求金融经营者相应做出或者不做出一定行为的许可和保障，它是消费者权利的重要组成部分。尽管这一界定忽视了金融消费者根据其他法律规范享有的权利，但基本上指明了金融消费者权利的本质属性。其主要内容包括： 安全保障权。金融消费者在购买、使用金融商品或接受金融服务时享有的人身、财产不受损害的权利。包括人身安全和财产安全保障两个方面。金融机构必须采取一定的行为维护金融消费场所和消费者资金的安全。这种义务既可能是基于合同，也可能基于法律的明确规定甚至基于诚实信用原则而产生。 知情权。金融消费者享有知悉其购买、使用的金融商品或者接受的金融服务的真实情况的权利。金融市场因技术化、专业化的特性以及运行的要求，存在明显的信息不对称现象，金融消费者很难正确理解损益风险、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制及税收负担等。因此，金融消费者应享有及时获取与金融消费有关的、真实、准确、全面信息的权利。 隐私权。金融消费者享有私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法骚扰、知悉、利用或公开的人格权。金融经营者未经消费者同意不得非法披露、利用其掌握的消费者私人信息。 自由选择权。金融消费者有权对金融商品或服务进行比较、鉴别并自主选择提供金融商品或服务的经营者、金融商品类型或金融服务方式。 公平交易权。金融消费者有权按照公平、平等的原则与经营者形成合同等法律关系，获取公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。金融经营者不得利用格式合同、免责条款等方式免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利。 受教育权。金融消费者享有获得有关金融商品或服务、自身消费权益保护途径等方面的知识的权利。 损害赔偿权。金融消费者因购买、使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。 结社权。金融消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体，对金融经营者的行为及消费者权益保护工作进行监督的权利。 （三）金融消费者保护的目标－－路径选择 从本质上讲，金融消费者与经营者之间的合同关系属于平等主体之间的私法关系，金融消费者权利是基于契约的安排，注重当事人意思自治而排斥公权力的干预。但随着金融业经营方式、交易模式、金融工具等方面全方位的创新，以及金融机构存在一定的道德风险，使得金融消费者在信息严重不对称形势下处于明显弱势地位，这就要求公权力及时介入，需要法律对消费者进行倾斜性保护，通过加强政府对金融机构的监管，保证金融商品和服务的透明化以保障消费者的知情与选择权，从而实现实质公平正义。 金融监管在传统上以维护金融业稳定为主旨， 保护“经营者主权”。20世纪60年代后，消费者保护逐渐进入监管者的视野和金融监管目标体系中，“消费者主权”也开始取代“经营者主权”。全球现在大体上有三种模式的监管框架，分别为功能监管架构、单一的监管架构及“双峰式”监管架构。由于各国金融市场的发展条件不同、文化制度的差异，目前世界上还没有一种金融监管的统一模式。不过，从20世纪80年代开始，一个明显的趋势是对银行、证券市场、保险的监管职责进行整合。比如英国、日本、韩国、德国和东北欧等国家纷纷转向单一监管者模式。而英国的转变最具有代表性。“双峰模式”基础在于20世纪90年代英国经济学家Mi-chael Taylor提出的著名的“双峰”（Twin Peaks）理论。Taylor认为，金融监管的主要目标有两个：一是针对系统性风险进行审慎性监管，以确保金融体系的稳定；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，保护金融市场的消费者或投资者免受不道德的经营者侵害。肇始于美国的这场金融危机使人们深刻认识到只关注金融机构的利益诉求而漠视对消费者权益的切实保护，会动摇金融业赖以发展的根基。 二、各国金融消费者保护的法制实践 （一）英国 1.立法实践。2000年6月14日，英国《金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000， FSMA）得以批准并于次年12月1日正式生效。该法案的出台，标志着英国金融监管体制的重大变革，即从1986年《金融服务法》确立的“成文法框架下的行业自律”体制转变为“成文法规范的单一监管机构”体制。作为规范英国金融业的“基本法”，《金融服务与市场法》统一了监管标准并第一次在法律条文中明确将消费者保护列为金融监管的主要目标。同时该法案第1条决定设立英国金融服务业的单一监管机构－－金融服务局（Financial Services Authority，FSA）并在第2条明确了该机构的主要目标和法定职责。 金融服务局于2006年10月出台了新的金融机构业务原则，在11条监管标准中有5条保护消费者权益的原则，包括金融机构必须给予消费者利益以合理的关注；公平对待消费者，有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、无误导的方式向消费者传达信息；必须公平地处理利益冲突问题等。2009年2月12日，英国通过了《2009年银行法案》（Banking Act 2009）。同年7月8日，《改革金融市场》（Reforming Financial Markets）白皮书也随之公布，强化了金融稳定的目标。 2.机构设置。FSA的目标包括维护金融市场和交易的信心；提高公众对金融制度、不同投资类型和交易损益风险的认识；适当保护消费者及防范和减少金融犯罪等。作为一个独立的非政府机构，FSA被授予为实现上述目标所需的规则制定、调查及执行的广泛职权，可以对金融服务市场、交易行为及企业进行监管。《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（Council for Financial Stability，CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。金融稳定理事会由英格兰银行、FSA和财政部共同组成，由财政大臣担任主席。这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统性风险和金融稳定相关的问题。此外，FAS整合了保险业申诉专员、银行业申诉专员等原有的金融业申诉专员组织，成立了统一的金融申诉专员服务公司（ Financial Ombudsman ServiceLtd.），专门处理金融消费者对经营者的投诉，为金融消费者免费提供一个替代性的争议解决制度。金融申诉专员服务公司可以处理包括银行、保险、投资、信用卡及退休金等方面的争议。该机构每年要接受一百万人次的咨询并处理150000件争议。对于金融申诉专员服务公司的裁决，消费者可以拒绝接受或转向法院起诉。如果接受了申诉专员的裁决，则该裁决对消费者和金融经营者均具有约束力。 3.金融消费者教育。FSA在行使法定权力、监管各项金融服务的同时，还承担着英国金融消费者保护和教育的主要职责，其于2004年正式启动“公平对待消费者”（ Trea-ting Customers Fairly，TCF）项目，使英国成为第一个开展此项目的国家。目前，平等对待客户（ TCF）是FSA对零售金融产品的监管导向。从2009年起，TCF被纳入金融服务局的风险评估框架（the Ad-vanced，Risk - Responsive Operating frame Work.AR-ROW）的评级内容。TCF项目目标包括把公平对待消费者作为企业文化的核心、根据消费者的实际需求推广及销售产品和服务等六个目标，贯穿金融产品和服务的生命周期。英国金融消费者教育工作在2000年以前主要是由各类社会机构自发进行，规模较小。2003年，FSA经过开展大规模的消费者现状调查活动，确定了消费者教育的战略目标和7个方面教育重点项目。金融危机后，为继续加强由政府主导的金融教育工作，FSA于2010年4月成立“消费者金融教育局（ CFEB）”，独立、系统、全面地组织开展消费者教育工作。 （二）澳大利亚 1.立法实践。1996年，澳大利亚开展了一系列针对金融监管绩效性、稳定性、完整性和公平性的调查。1997年提交了一份被称作“维利斯调查”的报告，其中的建议为澳大利亚现行的金融监管体系奠定了基础。澳大利亚政府采纳了“维利斯建议”，并于1998 - 2003年间进行了一整套立法改革。其中就包括1998年的《审慎监管局法》（the Australian Prudential Regula-tion Authority Act）和设立证券投资委员会的《证券和投资委员会法》（The Australian Securities and Invest-ments Commission Act 2001）o 2.机构设置。澳大利亚在机构设置上也体现出“双峰”模式的基本思路。1998年7月1日，澳大利亚审慎监管局（ APRA）成立，负责对储蓄机构（银行和信贷协会）、综合保险和人寿保险公司及退休金管理进行审慎监管。1991年成立的证券投资委员会（ ASIC）在维护和促进金融体系运行、高效执法同时，更要提升投资者和消费者参与金融活动的信心。1998年开始，ASIC还担负起在退休养老基金、保险及储蓄的消费者维权的使命。2010年，ASIC又承担起对信托公司、消费者信用和金融经纪业务以及澳大利亚注册股权（licensed equity）、衍生品和期货市场交易的监管职责。2008年7月1日，受英国成立统一的金融申诉专员服务公司的影响，ASIC也批准成立全国金融申诉服务机构（Financial Ombudsman Service，FOS）。其独立裁判人员为不能直接与金融服务提供者解决纠纷的消费者和小企业提供免费、公平和易得的争议解决途径。 3.金融消费者教育。自确立消费者和金融教育国家战略之后，由15人组成的消费者和金融教育特别行动小组（ The Con-sumer and Financial Literacy TasUorce）于2004年8月31日向政府提交了初步建议案。该系列报告包括提高澳大利亚消费者的理财知识和能力，成为澳大利亚消费者金融教育任何中长期战略的重要部分。其中最主要的建议为设立全国消费者金融教育机构并在学校、工作场所开展金融教育，同时还提出了相应的激励机制。此外，澳大利亚政府还建立了金融教育委员会（ FLF），对澳大利亚国民进行理财目标确定、预算方案拟定及储蓄习惯养成等方面的基本金融知识教育。 （三）美国 1.立法实践。20世纪60年代是美国消费者运动史上重要的历史时期。美国金融法对金融消费者的保护主要涉及三方面：信息披露、民事权利（如平等信贷机会等）、保护消费者隐私以及防止在信贷发放、催收和报告过程中滥用权力。从20世纪80年代开始，随着信用消费规模的扩大和金融创新的发展，美国许多重要的信用法案经过了历次修改。如美国联邦贸易委员会1971年通过的《公平信用报告法》（FairCredit Reporting Act）就于1996年、2002年和2003年分别作了重大修改，突出体现了保护个人隐私、维护消费者权益的原则。1999年II月，克林顿批准了《金融服务现代化法案>（Gramm - Leach FinancialServices Modemization Act），废除了1933年《格拉斯一斯蒂格尔法案>的有关条款，标志着美国金融业正式迈向混业经营。该法案在放松金融管制的同时，也增加了大量关于隐私权、ATM服务、社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款。2010年7月21日，奥巴马签署了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd - Frank Wall Street Reformand Consumer Protection Act），旨在使纳税人不再为华尔街的错误买单，从而保护消费者和美国经济。 2.机构设置。在2008年金融危机爆发前夕，有7家监管机构对住房按揭贷款、信用卡及其他贷款产品进行监管，但无一将消费者权益保护置于优先地位，从而导致住房抵押贷款成为高风险产品、信用卡利息和银行费用激增、非银行贷款人游离于联邦监管之外。为实现系统性风险防范和消费者金融保护两大金融监管改革目标，美国对监管部门进行重构，成立整合和协调各种金融监管权力的特殊机构－－金融稳定监管委员会（FSOC）和强大的消费者金融保护监管部门－－消费者金融保护局（CFPB）。在消费者保护方面，巩固和加强与货币监理署、储蓄机构监理局（OTS）、联邦存款保险公司、联邦储备局、国家信贷联盟署、住房与城市发展局（ DHUD）以及联邦贸易委员会的联系与合作。CFPB局长由总统经参议院批准后任命，由美联储系统提供专项预算资金，保持独立的监管权力；有权独立制定有约束力的监管条例并监督实施，对包括银行和非银行在内的所有向消费者提供金融产品或服务的金融机构进行监管，资产规模在100亿美元以上的银行都在监管之列。 3.金融消费者教育。美国政府把对国民的金融教育作为重要的国家战略之一。2003年12月4日，美国颁布《公平准确的信用交易法案》（Fair and Accurate Credit Transac-tions Act of 2003），旨在保护消费者免受身份盗用欺诈。该法案第五项明确提出设立“金融扫盲和教育促进委员会”（ FLEIC）。目标在于通过实施金融教育国家战略，提供“无偏见的，可靠的”金融信息，提高美国国民的金融素质。2010年的金融监管改革法案也在CFPB内设立金融教育办公室，开通免费的消费者投诉和咨询电话，建立收集、监测并及时反馈这些投诉信息的机制。 三、构建我国金融消费者保护机制的若干思路 （一）将金融消费者保护明确列为金融监管目标 2008年金融危机爆发后，无论是英国的单一监管模式、澳大利亚的“双峰”监管模式还是美国的“双层多头”的监管模式，在继续强调维护货币与金融体系稳定，促进金融机构审慎经营的同时，均将金融消费者保护列入监管目标。在我国现行的分业经营、分业监管、一行三会的金融监管体制下，应正确看待金融产业发展和消费者保护的关系，通过培育公平健康的市场环境来保障金融消费者的根本权利。银监会提出的“要通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”，证监会提出的“保护投资者的利益，是我们工作的重中之重”从一定意义上可以说定下了金融消费者保护的基调。 （二）采用综合立法模式保护金融消费者 英国、澳大利亚和美国对金融产品和服务均采用综合立法模式，将金融消费者保护纳入其中。目前，“金融消费者”甚至“消费者”概念均未被我国《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等金融领域的部门法采用。2006年12月11日正式施行的《商业银行金融创新指引》才首次使用了“金融消费者”概念。因此，首先要将“金融消费者”作为法律概念正式提出并加以专门规定，作为构建金融消费者保护机制的逻辑起点。在立法模式选择上，目前的权宜之计是可以利用修订《消费者权益保护法》的机会，扩大消费者的概念及该法的适用范围。从长远看，针对我国金融法律制度中消费者保护的缺失状态，我国应遵循对金融消费者的倾斜保护和全面保护原则进行综合立法。在内容上要尽可能涵盖金融消费者的基本权利，同时要考虑权益保护的可操作性。 （三）设置金融消费者保护的专门机构 目前，我国在机构设置上，尚无任何一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责。多数情况下，主要由消费者协会和金融监管机构内部纠纷解决机制承担，由于缺乏专业知识或透明度而无法进行有效保护。因此，建议先在中国人民银行或其他金融监管部门内部增设金融消费者保护局，在经费预算、组织机构等方面保持相对独立性，专司金融消费者保护职责。 （四）开展金融教育和认知活动 金融市场创新和产品的复杂性正在将更多的风险转移给金融消费者，提高消费者的金融素质和信用意识已成为重要政策目标。有效的金融教育和认知活动将帮助消费者了解金融风险和产品，从而使他们根据自己状况做出合理的决策。这也更有利于促进金融机构行为的高效、透明和有竞争性，受过良好教育的公众就可以避免误导。受过良好教育的公民也可以通过自身的决策成为审慎监管的隐性补充。因此，要制订金融消费者教育的行动方案，甚至要上升为国家战略的高度。在政府推动的基础上，动员消费者组织、金融机构、行业自律组织、新闻媒体等在内的社会力量，通过学校金融教育、金融普及教育、培训项目评估和金融素质水平测试等方式开展金融教育。 （五）建立金融消费投诉机制 可借鉴美国金融消费者免费投诉热线方式，在明确投诉受理范围、受理部门和调查期限的基础上，开通金融消费者投诉热线或建立投诉网站，破解消费者投诉“少门”甚至“无门”的难题，同时保证对投诉的受理、调查、处理进展和反馈各环节的信息披露以实现公开透明度。金融监管部门也可以牵头建立我国金融消费者投诉数据库，从相对比较集中的投诉中分析监管漏洞，从而完善金融监管规则的制定。此外，还可以定期评估投诉处理部门的工作绩效，通过合理的激励机制提高工作成效。 （六）强化消费者争议处理机制 在消费者保护领域重视纠纷处理的效率性和经济性，监管机构应当积极推动协商、调解或仲裁等较灵活的非诉讼争议解决方式的制度化，以降低诉讼成本，及时救济金融消费者的合法权益。具体操作可借鉴英国、澳大利亚金融申诉专员服务公司的做法，建立独立于金融机构和消费者的第三方机构，作为替代性的争议解决制度。同时设计符合我国国情的争议处理程序及详细的信息披露制度，从而使纠纷处理更具中立性。 本文网址:http://www.liangjiang.org/article-4050-1.html |
